兩岸金融MOU 不可承受之重

【經濟日報╱顏慧欣（中華經濟研究院台灣WTO中心助研究員） 】2009.04.19
即將登場的第三次江陳會談協商重點之一，即是兩岸金融監理備忘錄（MOU）的內容。目前看來，兩岸金融監理MOU被賦予過多任務與期待，可能引發若干世界貿易組織（WTO）規範適法性的問題。
自兩岸金融監理MOU的議題提出後，不論是政府或業者，對此一MOU的內容，從一開始兩岸金融機關的合作與洽簽貨幣清算機制，已無限延伸，像獨資、合資、子銀行與分行等台灣金融業者進入中國市場限制的放寬，及業務範圍全面開放，包括經營人民幣業務、放寬營業據點等。又據媒體報導指出，政府將在第三次江陳會談，對兩岸金融監理MOU積極爭取「超越CEPA（大陸與香港簽定的更緊密經貿安排）」的結果。綜觀至今，與兩岸金融監理MOU有關的規劃與安排，實已偏離此一MOU的本質與功能，致使對MOU造成誤解，從而對MOU的效益有著過多不當的期待。
兩岸金融監理MOU的性質，從名稱即可一目了然，是屬於主管機關「金融監理」合作的一份法律文件。跨國金融監理合作的緣起，是基於金融服務不受國境的限制，跨國金融交易已是全球化後的普遍情形。有鑑於此，各國進行金融監理機關的合作，目的在使各國對跨國金融服務業及跨國交易能有更明確的管轄權限分配；並且在各國金融主管機關間建立資訊分享機制，以有效率交換市場事件的訊息與事實調查結果。時至今日，此種跨國間金融監理合作，不論是多邊或雙邊，已屬常見，且多以巴塞爾銀行審慎監理四大原則，包括資訊交換、實際檢查、資訊保護與事後連繫為基礎。是以，兩岸金融監理MOU能達成的功能，應是以前述內容的合作為主。從WTO規範的角度觀察，MOU並不適宜作為改善台灣業者進入中國金融市場條件的工具。
WTO對於服務貿易的規範主要依據為「服務貿易總協定」（GATS），其中對金融監理合作則主要見於GATS「金融服務附件」中關於「認許」的規定。該條賦予會員間對金融服務的「審慎監理措施」（prudential measures），得透過彼此協議或安排的方式予以認許，此即為兩岸金融監理MOU的可能安排模式。應注意的是，此等協議或安排內容僅限於對金融服務的「審慎監理措施」予以合作或認許，並無法以此等協議來達到市場開放的效果。
這是因為依據GATS第16條（市場開放）與第17條（國民待遇）的規定，各會員的市場開放程度與保留的限制，在其服務貿易承諾表中均已確定，故若一會員要給其他會員超過承諾表程度的待遇，亦即所謂「WTO＋」待遇，則須透過WTO相關規定簽訂FTA，始能符合WTO規範。換言之，兩岸倘藉由簽訂金融監理MOU，台灣金融業者得以優於其他WTO會員金融機構待遇而進入中國市場，但該MOU並非FTA，無法建構出「最惠國待遇」義務的例外，其他WTO會員便可能向中國要求基於「最惠國待遇」而對其業者或資金給予同等標準，則我國業者就無法獨享優惠待遇。
目前我政府已規劃將與中國洽簽ECFA，以WTO規範性質而言，ECFA是以制訂FTA為終極目標的過渡協定。若我政府與業者擬對中國提出的訴求，包括放寬最低總資產額要求、解除僅能以合資形式的要求、放寬業務範圍或營業據點地區限制等，均屬GATS第16條市場開放規範項目，實無法期待以兩岸金融監理MOU處理。唯一可行之道，是將相關問題納入ECFA本身或接續服務貿易談判，始能進行。
兩岸MOU對金融業發展具有重要意義，但由WTO規範為觀察點，兩岸MOU有其可為與不可為的範圍。以目前發展來看，許多納入MOU的議題似乎將成為MOU不可承受之重，有必要再加以釐清檢討。