美國的金融監管藍圖合時宜嗎?

(2008-05-27 )
《21世紀》：美國財政部長保爾森提出的旨在對金融監管體系進行結構性改革的計畫，也被稱為美國“金融監管藍圖”，當時的背景是什麼？
陶冬：人類歷史上最大的一次金融創新，帶來了人類歷史上最大的一次信貸危機，帶來了近幾十年來罕見的一次近乎市場崩潰的金融危機。
保爾森的金融監管藍圖是在這麼一個大環境下面應運而生的。美國整個國家在震驚之中——我們有這麼多的金融監管，難道事先就沒有對次貸危機有所察覺？就沒有對金融衍生產品有適當的監管？世界一流的風險控制和危機處理哪裡去了？
在這種震驚之中，人們突然發現美國的金融監管體系基本還是停留在上世紀30年代初經濟大簫條之後的監管基礎上。在過去的七十幾年中，經濟變化了，市場變化了，金融機構變了，金融產品出現了一個爆炸性的增長。用過去的金融監管架構來管理21世紀的金融市場，顯然是不合適的。
保爾森在國會提出“金融監管藍圖”時指出，“我們今天的監管已經和市場的發展脫了節。只有我們把自己的監管和時代重新對接上，才能夠更好的實現對金融系統的監管。”他甚至不認為監管本身就一定能夠防止下一次危機的出現，但是沒有相對的監管，一定會發生一次又一次的，甚至更為嚴重的金融危機。

《21世紀》：美國金融監管改革藍圖的出臺也在美國內引起了強烈反響和爭議，對此褒貶不一。您對此如何評價？
陶冬：我認為美國財政部提出金融監管改革藍圖是向正確方向走了一步。的確，美國當前的金融監管體系和市場嚴重脫節，目前的監管機構既沒有辦法發現問題在搖籃中，也沒有真正權力消滅危機於未發中。在這種情況下，改革目前的監管機制，使得它更有效率、更敏感、更貼近市場，是必然的、也是必須的。
大家對此的負面看法，主要集中在兩個問題上。第一是由布希政府提出這麼一個建議，但是布希政府基本上已經走到尾聲，在美國國會有各種各樣的利益集團，那麼目前的金融改革藍圖未必能推下去。我認同這種看法。由於政治上的原因，這個藍圖在下一屆政府、國會中間會有各種各樣的修改，最終的監管模式可能和保爾森提出來的藍圖有重大差別。但是我相信，在美國社會和政治精英群體中間有一個共識——那就是美國當今的金融監管構架跟不上形勢，跟不上市場的發展，跟不上金融產品的發展，如果不改正以後還會出大事。
那麼金融藍圖怎麼改是一回事情，要不要改是另外一回事情。我相信在華盛頓的精英圈中間，對改變目前的金融監管模式是有共識的。
第二個爭議是，在保爾森的“金融監管藍圖”中，把監管的主要職責放到了聯邦儲備委員會（下文簡稱聯儲）的肩膀上。一直以來，聯儲負責對美國銀行的實施監管，而“金融監管藍圖”中，聯儲負責監管的機構不僅包括銀行，還包括投資銀行、對沖基金、保險；負責監管的業務範圍不僅包括銀行的金融產品如儲蓄、貸款等，也包括投資銀行的金融產品、對沖基金的金融產品以及私募基金的金融產品。這對於聯儲而言是一個重大的擴權。

《21世紀》：如此一來，確實賦予美聯儲如此之大的監管權利。但也有觀點表示，之所以美國出現目前的金融危機，美聯儲難責其咎，格林斯潘難責其咎。知名學者謝國忠認為這一改革“根本不可能實現”。您的看法是什麼呢？
陶冬：有人會爭議，美國信貸的泡沫本身就是在格林斯潘時期的聯儲吹出來的，我們現在正在承受當年聯儲吹出泡沫的後果。現在監管今後泡沫的責任應該不應該交給聯儲？這個問題可以爭論，但是我個人認為供職於聯儲的人也是人，也會犯錯誤。歸根到底是，美國需要有一個混業的監管部門，能夠監管不同金融機構，不同金融產品。除了聯儲以外，目前我看不到有第二個已經形成的、具有威望、具有分析能力、具有執行能力的聯邦政府機構，可以承擔下這麼重的一個擔子。
的確，聯儲對於製造這個信貸泡沫有著不可推卸的責任。聯儲在預警方面做的很差，在危機爆發以後的應對處理上面也有許多值得質疑之處。但是，目前聯儲是我所看到的唯一一家可以執行混業監管的機構。雖然設立這個機構並不能完全排除人為因素而爆發下一次危機的可能，但是監管本身應該是防範、減少和減輕今後金融危機市場動盪的一部分。
我認為這個藍圖本身是有建設性的，在具體設置的層面上可以討論，可以修改，但這是一個完善的過程，而不應該否定藍圖本身。目前，大家的爭論不是認為建立混業監管體制有問題，而是怎麼監管才能夠把新的機構能夠更好地和市場對接的問題，是以什麼樣的形式、通過什麼樣的政策杠杆，能夠使得這種監管更靈敏、更有效的問題。

《21世紀》：危機的爆發，使得大家對美國分業監管的監管體系產生質疑。就像您所說的，混業監管是市場對監管機構的要求和選擇。您覺得美國金融監管體制改革接下來的情況可能會是怎樣？
陶冬：次貸危機表明美國的監管體系已經脫離了經濟發展的趨勢，沒有與時共進。次貸危機的爆發，使美國的金融監管體制暴露出來兩個比較大的缺陷，一個是多頭監管，一個是監管空白。多頭監管是指美國的金融監管機構中，監管銀行的機構管銀行，監管證券的管證券，監管期貨的管期貨，監管保險的管保險等等。但實際上，金融機構已經進入了混業經營階段，金融產品之間有著千絲萬縷的聯繫。那麼在這種情況下，監管和被監管者之間存在著明顯的重疊和錯配。
第二個問題是監管空白。在上個世紀30年代初美國設置金融監管體制的時候，沒有一個人知道金融衍生產品是什麼，更沒有人知道CDO是什麼，對沖基金是什麼，當然沒有人知道應該怎麼去監管對沖基金、衍生產品。新的金融投資實體、新的金融投資產品在過去的十幾年如雨後春筍般冒了出來，而且大多數並不落入傳統的投資銀行或者保險業的範圍裏，而恰恰它們又是市場中間最有活力、不斷變化的組成部分。而對它們的監管不利，不僅可能導致這些金融機構、這些金融產品出問題，而且可能會由此產生火燒連營的局面。保爾森的監管藍圖試圖把這些金融機構、金融產品納入了監管的範圍之內。
另外，保爾森的金融監管藍圖是一個開放體制，這一點大家很少談及。一直以來，監管機構不僅按照行業把監管一條一條的隔離開來，而且在監管內容上也是上封頂、下封底的。保爾森的金融監管藍圖，對於監管內容並沒有封頂。因為保爾森曾在金融市場歷練多年，他知道市場每一天、每一個小時都會製造出新的投資產品，會出現新的投資實體，而這些很難事先就把它們分門別類，放在不同的監管欄目裏面。那麼，他這次就提出來相對開放的一個構架，只要是落入金融市場的這個概念，它就將受到聯儲的監管。

《21世紀》：您也談到，美國的金融監管體系是分業監管，美聯儲指負責監管銀行。那麼，把此次次貸危機的板子全部打到美國聯儲身上，打到格林斯潘身上，是否有失公允呢？
陶冬：監管也許只能夠防範20%的危機，剩下80%的危機該發生還會發生，從來都是如此。監管的另外一個功能就是發生危機以後的最後救火人身份。銀行出了問題以後再去補救，去防範系統風險。
現在的金融社會存在所謂的“蝴蝶效應”。可能一家對沖基金倒掉，導致某一類金融產品價格巨跌。而一類金融產品價格巨跌，可能導致其他對沖基金平倉離場。那麼這就帶來新的價格變化，可能導致銀行收緊銀根，這又會導致投資銀行出問題。而一家投資銀行出現問題，它和其他金融機構所簽訂的許多場外交易的協定不能履約，這就可能會觸發一個連鎖式的反應，最終導致整個金融體系的崩潰。這種連鎖反應可能帶來的後果，在貝爾斯登危機中表現得非常明顯。
這件事情是不是格林斯潘一人就可以看得清楚的，阻止得到的？我想沒有可能。格林斯潘是人，不是神。我相信絕大多數的金融產品，格林斯潘根本連看都看不懂。從這個意義上講，整個這場信貸危機由格林斯潘或者聯儲負責，我認為這種看法有失公允。但是，格林斯潘在本世紀初製造了一個巨大的流動性泡沫，而且這個泡沫持續的時間太久，流動性回收的時間來得過遲。對於金融產品的大幅度發展，我相信格林斯潘的前瞻性不足，監管意識不足。在這些問題上，格林斯潘個人以及聯儲是富有直接責任的。

《21世紀》：您認為保爾森所描畫的金融監管藍圖，能否切實解決目前美國金融體系所面對的問題？
陶冬：現在談它有沒有效，為時過早。首先，儘管金融藍圖有218頁，但是還有許許多多細節性的問題沒有設計，還需要進一步的細化，這樣我們才能夠做出一個比較客觀的評估。第二，這個藍圖會在今後被修改，與我們目前所看到的面目全非。那麼，在我看到一個真正被推出來的監管版本之前，很難評估它有沒有能力解決目前監管體系所出的問題。
更重要的是監管是死的，機制是死的，市場是活的，金融產品是活的。在利益的驅動下面，市場會不斷的變化，金融產品會不斷的變種，不斷的對監管提出新的要求，新的挑戰。那麼新的監管體系能夠不能夠解決問題的關鍵，不在於新的藍圖合不合適宜，而在於新的監管體制建設起來之後，有沒有與時共進自我發展的能力，有沒有應對市場變化所帶來的挑戰的能力。我相信這才是監管最終能否成功的重要因素。
美國的金融監管體系，從大簫條之後的構建走到今天，實際上也應對了許多挑戰，這是一個自我調整、自我改變和自我完善的過程，是美國金融監管體系發展的重要一環。整體而言，我認為美聯儲做的還是不錯的。但是每隔十來年美國就爆一次金融危機也是實情。監管與金融危機的關係，我相信就像個人衛生和人生病之間的關係一樣：人注重個人衛生的話，生病的機會會少一些，但是哪怕人再注意衛生，還是會生病。那麼這就帶出監管的第二功能——應急救火。

《21世紀》：您剛才談到的美國金融監管體系所面臨的問題，其實世界上很多國家也同樣非常嚴峻的面臨著這個問題。比如說中國。
陶冬：我們必須要意識到一個現實，市場是活的，監管是死的，市場隨時隨地都在變化，監管條例可能幾年甚至幾十年才出現一次變化。這是市場與監管之間的矛盾，也是出現金融危機的重要原因之一。但是這又是無法回避甚至很難改變的現實。哪怕監管把改變的速度由幾十年改成幾年，甚至幾天，還是跟不上市場的變化。因為它根本就不知道市場是往哪個方面變化。這就是決定監管必須跟著市場變，而不是預先設置框架？
目前中國的金融監管體系，所謂的“一行三會”——中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會和中國保險監督管理委員會，基本上與美國按照行業區分的監管體制一脈相承，也存在著多頭監管和監管空白兩個明顯缺陷，也存在著監管與市場脫節的問題。
當然，目前中國的金融機構數量比較少，種類絕對沒有美國這麼五花八門，而金融產品也更少。中國的金融監管還沒有面臨到美國監管幾年以前所面臨的困境。但是美國出現金融危機給中國的監管部門敲響了警鐘。
中國的金融監管中有沒有盲點？金融機構的帳面下的有沒有藏汙納垢？這些污垢會不會某一天爆發出來並帶來骨牌效應？這些值得我們深思。同時隨著中國金融機構向混業化發展，那麼它也面臨著混業監管的這麼一個挑戰。

《21世紀》：此前，沸沸揚揚地傳了一段時間的“金融大部制”概念，能否有助於解決中國金融監管所面對的問題？
陶冬：出現大部制的提議是好的，而且這種提法早在美國爆出次貸危機、保爾森提出金融監管改革方案之前已經存在，說明中國對自己的金融監管十分關注，提案有前瞻性。但是，混業監管不是把“一行三會”上面蓋一個大帽子就可以解決的。“一行三會”這四套班子的實際工作能力，決定了其監管的有效性。“金融大部制”不能只是在四套班子外面掛一塊牌子，因為這樣解決不了多頭監管和監管空白的問題。新的監管體制需要時間來建設，更需要有與時共進自我發展的能力，有隨著市場變化而變化的應對能力。我相信這才是監管最終能否成功的關鍵。中國金融業混業監管能否有效，還有待觀察。