從北海道看Ｍ型台灣

2009-06-24 中國時報 【吳芳銘】
縣市升格提案的大考剛結束，正在寫下攸關台灣區域規畫發展的重要里程碑。但在論述三都十五縣之前，想先說有關日本北海道的故事。
國人對北海道並不陌生，大自然的景觀、農業和城鎮風貌是其特色。她擁有日本國土最大面積、人口密度最低，不足全國平均值的二五％。其第一產業約四％弱，較全國平均為一．五％為高；製造業比重為九％，遠比日本平均值二一％為低。其年平均國民生產毛額（GDP）也低於日本均值。
眾所周知，日本的行政畫分為一都（東京都）、一道（北海道）、二府（京都府與大阪府）和四十三縣。東京都、北海道與大阪府與縣為同一級，但並非是「最大三個行政區」。這正好指出本文提問：以北海道如此條件，為何能成為直屬中央管轄且唯一的道？且中央政府還不吝給予財政支持，來改善基礎建設、調整產業型態和提升生活水準。
明治維新時，北海道僅有五萬人口，經濟文化落後。但由官方主導的北海道綜合開發自一八六九年以來已持續一四○年，讓北海道徹底改頭換面。以戰後階段來看，北海道開發是日本為解決戰後初期的糧食、就業問題和推動經濟復元的重要國策。一九五五年日本經濟恢復後，又把開發北海道與現代化進程相結合，延續持續開發北海道仍是基本國策。在產業振興上，重視農業發展，推動規模化、機械化和高效化；在交通建設上，從一般的公路、港口、鐵路發展為陸、海、空高速交通網；一九八○年後，更由重視經濟轉向生活品質。
戰後至今共六期的「北海道綜合開發計畫」，破除邊緣就是落後的魔咒，使原本落後的北海道緊跟著日本經濟成長的腳步前進。屆一九九一年，北海道人均收入等同於日本人均的九○％。到第五期目標年的一九九七年，已從「放牛班」擠身為「中等班」。GDP也從一九五二年約○．二八兆日元增為千禧年的二○兆日元；人口成長率從戰後至今高達六三％，現有人口五七○萬。
一九五○年制定的《北海道開發法》是其開發的基本法，訂下了「開發與行政分離」、中央政府直轄開發的方略、中央直屬機關的設置和大力度的財政金融支持等原則。在財政支持上，日本對北海道始終採取高於其他都府縣的補助特殊政策。實施基本法以來，投入開發的財政支持占全國比例一成以上，六○年代初還曾高達一五％，為全國之冠。到二○○○年為止，日本對北海道開發累計投資二十三兆日元。
總之，北海道的開發經驗指出了日本空間經濟和區域規畫，藉由政府干涉而矯正核心─邊陲間的不平衡現象，重視弱勢區域經濟分配和發展。顯示了日本政府採取了不同於區域競爭和資源分配首重都會的傳統作法，落實區域均衡和重視農業與大自然的政策。
反觀馬總統的三都十五縣新行政區域規畫，仍流於傳統視野，秉持強大者恆強大的巨型城市競爭論，而忽略區域公平與均衡發展、資源配置的合理性及對大自然和農業資源的重視，且違背適宜人居和注重農糧資源的發展新潮流。
事實上，台灣已是個Ｍ型的政經空間結構，這背後正是財政資源政治分配、政府產業政策（如以農養工、科學園或工業區位選址）等長期作為下扭曲的後果，如今的升格條件，竟要由這些扭曲的力道和結果來決定，不僅是不合理，更將強化「強者恆強」的發展定律，並拉大都會和城鄉的差距。
強者和競爭力決定一切的後果，城鄉的落差、資源分配的懸殊和貧富的差距都將把台灣激化為對立的內戰社會，而不是人均霑其利的願望、福利和財富的良善社會。（作者為自由撰稿人）